浅谈工程建设监理规范化

广西南宁宏翔工程建设监理有限责任公司   李友芳

建设监理制是建设领域的一项新制度，即监理单位受建设单位(业主)委托，依据有关法律、法规、工程项目建设文件、工程项目建设合同及工程监理合同对工程建设实施的监督管理。实施建设监理制，从以往的由业主和承包单位二元主体的体制，变为由业主、监理单位和承包单位三元主体结构的新体制，便于对工程项目建设投资使用实行业主责任制。 自从1988年7月开始实行工程监理试点到现在，我国建设工程监理工作已初具规模。但是，监理制度仍需不断完善，监理的覆盖面、监理的深度均有待进一步拓展。

监理单位具备一定的资质才能承接相应等级的工程监理业务。资质体现在监理能力及其监理效果上，二者又取决于监理人员的素质、专业技能、监理业绩、技术装备和管理水平等要求。资质划分为甲、乙、丙三个级别，相应承揽的建设工程划分为一、二、 三等。监理工作主要内容就是对建设工程实行“三控制三管理一协调”：三控制是对工程的投资控制、质量控制和进度控制；三管理是合同管理、信息管理和安全管理；一协调就是对合同关系中的相关单位的组织协调工作为达到“质量高、投资省、工期短”的监理目标而运用的监理措施。强化工程项目总监理工程师负责制及项目总监领导下的岗位责任分工制度，便于对项目动态调控，指导协调，分工又统一。

由于我国实行工程建设招标投标制，一般工程实施前已把工程造价及工期包死，实际上施工阶段监理工作以质量控制为主。在投资控制上，监理公司是通过协助建设单位确定标底，做好施工图设计审查，做好结算审查，通过提出合理化建议为业主节省投资。在施工阶段一般通过设计变更建议与审查手续降低项目造价。建设工程质量作为“三控制”的重点，必须做好事前控制，监理单位通过制订各项监理制度与质保细则，如施工组织设计审查，施工班组岗前技术培训，对原材料、半成品质检以及施工全过程的质量控制措施。施工阶段监理有开工申批制度、隐蔽工程分项(部)工程质验制度、设计变更处理制度、工程款支付审核制度等。规范化、科学化的监理制度的执行，不仅可以提高质量管理效率，也有利于综合进度协调安排，处理好相关单位工作的组织关系，确保工程总体质量、进度达到监理目标要求。近年来，在推行建设监理制方面取得好成果。但监理制的推行仍存在一些亟待解决的问题。

   首先，监理公司作为技术服务机构，监理工作不具有政府监督部门的强制力，施工单位与其无利害关系，往往抱怀疑态度，加上大多建设单位对监理工作不甚了解，或本身已配备一些技术人员，不相信或不放心监理公司，在监理过程不断“插足”，这些显然增加开展监理工作的实施难度。监理市场虽然有法可依，但尚未全面引进竞标择优机制，现在监理的工程大多是主管部门指名推荐或是建设单位商议委托的，分块归口的监理市场不利于监理公司创立企业自身信誉，也不利公平竞争，导致监理公司处于被动的地位。

    其二，业主违规操作问题。由于上述原因，相当一部分业主（民营）选择监理单位只是当作办理工程招标投标等各道“关卡”的跳板，无视监理合同规定直接干预工程承发包乃至现场施工过程，监理工作名存实亡，而监理单位为取得项目监理费，不得不屈从业主的侵权行为。

    其三， 工程代办代建、工程建设指挥部等仍是政府重点基础设施、安居工程等的主要管理模式，这些行政干预下的项目建设监理工作不甚规范。大多施工单位仍然认为监理工作是业主花钱买的“婆婆”，并不真正自觉接受监理工作本身，于是存在“强扭的瓜不甜”的尴尬行为。

    其四，已成立的监理公司多由国营开发商、设计院或政府机构转型而来，资质参差不齐，监理从业人员未获得相关上岗资格证就上岗从业。业主往往压低监理费收费标准(＜1%工程造价)导致监理公司亏本经营，也无法提高监理水平。反过来，低水准的监理工作形象又不利于社会理解接受。

    其五，具备相当组织管理项目资格的工程咨询、开发公司仍挤占监理市场半壁江山，以其价廉的各种代办或“名为监理，实为代办”形式变相承揽工程建设管理。在新旧体制并存下，多种工程建设管理模式优劣并存，势必影响监理制的推行与拓展空间。

其六，我国对外商投资、私营开发商开发的工程建设管理尚未纳入政策管辖范围之内，而这部分工程量在发达地区已占监理市场相当比例，容易形成“监理死角”，监理工作仍有范围被限制适用的后顾之忧。

建设工程监理制度是我国根据建设市场的发展要求引进的一种科学的工程管理方法。这种管理制度的一个很重要特征是以一个独立于建设单位和建安单位的第三方组织来监督管理工程项目的投资、质量、进度三大控制目标。但是，在目前的建设市场上却出现了一种奇怪的现象：业主单位要求在项目施工阶段与监理单位合作参与施工监理。即所谓的“合作监理”。 按照国际惯例和建设部门的有关规定、工程监理必须由符合资质的监理组织独立、公正地完成。为什么有的业主单位会提出这样的要求呢？除了个别业主单位“另有企图”外，绝大多数属于对工程监理的工作特点认识不足，或只是担心工程三大控制出现偏差。然而，恰恰是这种不规范的介入，影响了监理工作的独立性和公正性、自主性，继而影响工程的三大控制目标。

首先，工程建设监理是技术性、专业性很强的工作，对项目监理组织的主体资格要求也很严。业主提供的参与合作监理的人员，一般都没有经过岗位培训，更少有取得监理工程师资格的，而且大多缺少工程实践经验。这一方面不利于监理工作的正常开展，另一方面，吸收了业主单位人员的监理班子，其主体资格显然难以合格了，代表监理单位开展监理工作的职能也会受到一定的影响。

其次，更加严重的是，业主单位参与“合作监理”还直接动摇了项目监理组织的公正性原则。作为工程建设的第三方，监理组织开展公正的监理活动，维护业主和施工单位的合法权益；是以其相对的“独立性”为基础的，而业主单位提供的人员在监理工作中，不可避免的会从业主的地位看待问题，容易对承包商发号施令，甚至提出合同以外的要求，造成监理方与被监理方的关系恶化，从而影响监理工作的正常开展。特别是当承发包合同出现争议时，“合作监理”处理纠纷的“公正性”就会受到施工单位理所应当的怀疑。

此外，工程监理工作的性质具有一定的特殊性。一方面，与业主之间有合同制约、在合同授权范围内代表业主行使对工程质量、进度、投资控制的职责，维护业主的利益；另一方面，国家有关法律和规定赋予了监理工作的独立性，也就是说，工程监理必须公正地、不偏袒任何一方、自主地履行自己的职责。而业主单位派出的监理员由于所代表的利益是业主一方，因此，很容易在“合作监理”内部发生争执，形成监理与业主间矛盾冲突表象化、扩大化、给双方的合同关系带来损害。

    当然，强调监理工作的独立性并不是说项目监理组织所开展的工作只要自己的判断，自主的进行就可以了，而是指监理组织应当根据监理合同而不是业主的指令来开展监理活动。“独立”的含义也不是说不与业主发生联系。恰恰相反合同规定的许多活动都必须与业主密切联系。问题是监理工作的灵魂是公正性，而公正性的前提是独立性。像“合作监理”这种业主与监理组织的沟通、合作形式，严重损害了项目监理组织的独立性原则，因此，是不该被允许的。

综上所述，建设监理制的全面推行是一项长久而艰巨的工作。尽管我国的建设监理推行工作已初具规模，仍需不断完善监理制本身，针对监理弊端出台相关监理法规。同时，监理企业内部也要不断调整、提高，并与建设主管部门更好地协调与合作。监理工作势必向规范化、科学化发展。只有不断提高监理工作质量，树立良好的监理形象，结合法制宣传教育，才能建立一个具有行业规模的有中国特色的建设监理新体制，并推动我国建设事业的发展。