——在全国建设工程监理会议上的讲话

住房和城乡建设部副部长   郭允冲

（2010年11月25日）

 

同志们：

      这次会议的主要任务是：按照全面贯彻落实科学发展观的要求，落实中办、国办关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作要求，回顾近五年来我国工程监理工作，分析工程监理市场和行业发展方面存在的问题，研究工程监理工作的改革创新和发展方向，促进工程监理的规范化、科学化和制度化，全面提升工程监理的质量和水平。下面，我讲几点意见：

       一、五年来工程监理工作情况

       2005年全国建设工程监理工作会议以来，也是我国“十一五”规划实施的五年。在此期间，我国经济持续快速发展，全社会固定资产投资总额预计达到90万亿元，工程建设取得很大成绩，一大批铁路、公路、城市基础设施项目、住宅项目、工业项目建成投产，特别是北京奥运、上海世博、高速铁路、跨海跨江大桥、超高层建筑等一大批代表当今世界先进水平的“高、深、大、难”工程项目高质量地建成并投入使用，这里面凝结了工程勘察、设计、施工行业广大干部、技术人员、工人的智慧和力量，也有我们监理行业广大干部、职工的心血和汗水。工程监理对控制工程的质量、安全、进度、投资等方面发挥了积极作用。

      五年来，住房城乡建设部先后修订了《注册监理工程师管理规定》和《工程监理企业资质管理规定》；与商务部共同颁布了《外商投资建设工程服务企业管理规定》；与国家发改委共同出台了《建设工程监理与相关服务收费标准》；建立了工程监理统计制度，并按年发布《建设工程监理统计公报》。2009年，住房城乡建设部将《建设工程监理条例》列入立法计划，并启动了起草工作。各行业、各地区建设主管部门加强监理市场监管，如北京、福建等省市加强了工程监理企业管理工作，及时掌握企业资质达标情况，对不符合要求的企业动态提示、限期整改；江苏、山东等省以保障性住房建设、公共建筑项目的监理为监管重点，进行重点巡查，公开通报检查结果；铁道、水利、交通等部门积极推进工程监理行业诚信体系建设。

      五年来，监理行业队伍不断扩大，企业营业收入稳步增长。截至2009年底，全国共有工程监理企业5475家，工程监理从业人员超过58万人，其中注册监理工程师9万余人，2009年比2005年监理企业营业收入增长206%，项目管理与咨询等收入增长417%，工程监理业务覆盖房屋建筑、市政公用、矿山、铁道、公路等14个工程类别。

五年来，随着我国工程建设组织实施方式改革的不断深化，工程监理企业在有关政策引导下，逐步拓展经营范围，在工程建设全过程管理服务方面取得新的突破。一些大型综合性工程监理企业，通过整合设计、施工管理资源，发挥技术、人才密集优势，为业主提供集项目策划、设计管理、招标代理、造价管理、施工过程管理等为一体的全过程集成化、工程监理与项目管理一体化的管理服务，为工程监理企业的改革发展创出了新路。如上海世博工程的集成化管理服务、广州新电视塔的监理与项目管理一体化服务等都取得良好的经济效益和社会效益，保证了工程项目建设工期和质量要求。

      很多监理企业为确保工程的质量安全、工程进度等方面发挥了很好的作用，有的为消除安全隐患、避免事故发生起了积极作用。比如，华铁工程咨询有限公司在宜万铁路齐岳山隧道工程施工过程中，健全监理组织机构，认真落实安全生产责任，并且提前对隧道施工的高风险、高难度进行了认真分析，在施工过程中对施工单位的安全生产严格进行监理，总监理工程师始终跟班监理，特别是在隧道施工过程中发生漏水时，能够及时掌握情况，及时采取措施，及时下达整改指令，避免了事故的发生。还有其他许多企业也做得比较好，由于接下来我们还要进行大会经验交流，我在这里就不再一一举例了。

      二、当前存在的主要问题

我们在回顾监理发展历程，在总结、肯定监理工作的同时，还应清醒地认识到，目前监理市场还存在不少问题，影响了监理行业的健康发展，需要引起我们的高度重视。

部里为了开好这次监理会议，今年九月份在北京、上海分别召开了两个座谈会，邀请了部分省市建设主管部门和部分建设、设计、施工、监理企业的代表，讨论了当前监理市场的形势和存在的问题，大家就下一步工作提出了建议。大家在讨论过程中，在肯定监理行业、监理企业所做工作和取得成绩的同时，也从不同角度指出了当前存在的问题。应该说，监理市场、监理行业的形势是比较严峻的，是不容乐观的，必须引起高度重视。比如，有的代表在谈到监理收费偏低、收入不高时说“有的监理企业人员收入还不如市场上的钟点工”；在谈到行业吸引力低、人才流失严重时说“当前的现状是：一流搞设计，二流搞施工，三流搞监理”，还有的讲“目前公司2005年招聘的大学生已流失70%”；在谈到发展信心不足、发展热情不高时说“二十年前进入监理行业的时候，感到很激动、很振奋，认为这个行业将来会向高智商、高端服务方向发展，但这些年来监理行业却越来越萎缩，感觉这个行业快要垮了”，有的讲“原来感觉干监理很自豪，现在出去一般说自己是干咨询的，很少说自己是干监理的”，还有的讲“时至今日，感觉这个行业有点‘夕阳产业’了”；在谈到总体评价不高、行业形象不好时，有的代表讲“现在的监理很难真正起到监理的作用，只是走走形式，与其这样还不如不要监理”。我们对大家的发言、结合我们调研情况，对这些问题进行了认真的梳理、分析。这些问题，有我们监理企业自身存在的问题，也有我们政府监管部门存在的问题，也有其他方面的问题。

      一是注册监理工程师数量少。五年来，由于固定资产投资规模不断扩大，对工程监理的需求不断加大，虽然工程监理从业人员数量有较大增长，但注册监理工程师数量仍不能满足当前建筑市场快速发展的需求，无论是经济发达地区，还是欠发达地区，注册监理工程师数量与强制监理的工程项目数量之间都存在较大差距。二是部分监理人员素质不高。有些监理人员专业知识掌握不够，缺乏必要的岗前培训，业务素质不高、责任心不强；有的总监理工程师知识结构不合理，缺乏组织、协调和管理经验；有的监理企业缺乏对监理人员的职业道德教育，一些监理人员质量安全观念不强，服务意识较差。三是监理手段单一、装备缺乏。部分工程监理企业的科技投入不足、创新能力不强，现场检测装备缺乏，信息化管理水平不高，不能运用科学的监理方法和手段实施监理，在很大程度上影响了工程监理效果。四是监理职责履行不到位。有的工程项目监理企业组织不健全，人员配备不到位，监理工作制度不完善，监理人员岗位职责不明确，不能依法依规实施监理；一些工程监理企业和个人由于责任心不强或迫于其他压力和利益关系，不能坚持原则，面对现场出现的问题，该要求整改的不提出，该要求停工的不通知，该复查验收的不跟踪，未能发挥工程监理应有的作用。特别是有的监理企业明知存在工程质量安全风险，有的只是简单提出整改要求，当业主或施工方不整改时，不坚持原则，不进一步要求整改，睁一只眼闭一只眼，任其隐患变成险情，任其险情变成事故现实。比如，2008年杭州地铁11·25事故，造成了巨大人员伤亡和财产损失，教训非常深刻。从事故调查报告来看，虽然建设、勘察设计、施工各方都有责任，但监理单位也有责任，对现场安全生产违法违规行为制止不力，虽然发现了问题，并提出了整改要求，但在施工方不配合、不整改时，不能坚持原则。同时，监理单位也没有把安全隐患及时报告建设单位和政府监管部门。还有2007年湖南凤凰县8·13大桥垮塌事故，造成巨大人员伤亡和损失，同样是建设、勘察设计、施工各方均有责任，但监理单位也有责任，一是没有按规定建立健全监理机构，而且现场监理人员频繁轮换；二是当发现施工方没有按标准规范施工时，没有及时要求整改，并且对不合格的建筑材料没有加以制止。从发生的很多质量安全事故可以看出，正是由于建设、施工、监理各方都不坚持原则、不严格执行有关法规、制度、强制性标准，对违规违章操作一路绿灯，才任其隐患一步步变成风险，任其风险一步步变成事故现实。只要我们建设、施工、监理有一方认真把关，认真执行有关法规、制度、强制性标准，就有可能把隐患排除，不让隐患变成险情，不让险情变成事故现实。因此，很多质量安全事故，建设、施工、监理各方都有责任，因为今天我们开的是监理会，所以我们主要从监理方面来讲。五是监理市场恶性竞争严重。一些工程监理企业不注重苦练内功，不是靠企业实力，靠企业信誉赢得市场，而是片面追求市场份额，签订阴阳合同，恶性压价，降低服务质量。这一方面造成不少监理企业进入人才流失、素质下降、收入减少的恶性循环，另一方面这些监理企业、监理人员被建设、施工单位看不起，从而不重视、不配合监理。

       一是体制机制不完善，工程监理定位不够明确，职责不够清晰。按规定，工程监理是根据法律法规、工程建设标准及合同约定，受建设单位委托，对工程的施工质量、建设工期、建设资金使用等方面代表建设单位实施监督，对合同、信息进行管理，对施工企业的安全生产管理实施监督，参与协调工程建设相关方的关系。但对工程监理工作的范围和深度，监理对施工安全的责任规定得不够详细，特别是有关法规制度对政府监管部门、建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位之间的关系界定得不够清楚，社会各界有不同的理解，各地在实际工作中掌握的尺度也不尽一致。二是市场准入清出机制不健全，市场动态监管不到位。主要体现在目前监理市场准入管理比较多，清出管理比较少，没有实现动态监管，有的工程监理企业在资质准入后，由于注册人员发生变更而不能满足要求，有的出现严重违法违规行为，有的发生质量安全事故，未能及时清出市场，严重影响了工程监理市场的秩序；工程监理政府监管力量比较薄弱，执法监督检查比较少，对违法违规和发生质量安全事故的查处力度不够，行政执法亟待加强；工程监理行业诚信体系不健全，企业和从业人员违法违约成本过低，失信行为不能得到有效制约。三是工程监理市场条块分割、地方保护依然存在。有的行业在没有行政审批依据的情况下，仍在进行工程监理企业资质和监理工程师注册的审批；有的地方采用诚信押金或保证金等方式限制外地企业进入本地市场。多头准入、多头审批增加了企业和人员的负担，不利于形成统一开放的市场秩序。

       部分建设单位和施工单位不支持、不配合。有的建设单位对工程监理制度认识不足，项目法人责任制不健全，或者出于其他目的，只是将工程监理作为应付强制监理制度的手段，该授权的不授权，要求监理单位无原则地按其意愿和要求开展工作，甚至干预或阻碍正常的监理工作，造成监理单位的职责与权利失衡，影响了工程监理作用的发挥。有的建设单位在选择监理单位时只注重报价，不考虑企业资信、技术力量、服务水平，不执行国家收费标准，以最低价中标方式选定监理单位。有的施工单位对监理工作不支持、不配合，不执行监理整改指令，有的认为自己的技术力量和施工经验强于监理企业，因而不重视监理，看不起监理，影响了监理工作的正常开展。

以上这些问题的存在，严重影响了工程监理行业的健康发展，需要我们政府监管部门、监理行业、监理企业、建设单位、施工单位等各方共同努力，认真研究，切实采取措施加以解决。

      三、下一步工作的主要任务

      我国工程监理事业的发展一直得到中央领导同志的高度关注和大力支持。今年5月，吴邦国委员长在考察四川汶川地震灾后恢复重建工作时强调，工程质量是百年大计，要严格把好质量关，严格按程序办事，严格执行设计施工标准和规范，强化工程监理。2008年11月，在中国工程监理事业创新发展20年之际，温家宝总理作出重要批示指出，加强工程监理是保证工程质量和效益的重要环节，并要求工程监理企业认真履行监理职责、严格执行监理制度、强化工程监督管理，确保工程质量。中办、国办在去年关于开展工程建设领域突出问题专项治理的通知中，也指出监理行业还存在不认真履行监理职责的问题，并提出了有关要求。中央领导同志对工程监理寄予殷切希望，给我们提出了更高要求，工程监理任重而道远。

     “十二五”期间，随着我国国民经济的快速发展、城镇化进程的加快推进，固定资产投资还将继续较快增长，民生工程、基础设施等建设任务仍然繁重。一些工程项目的技术难度将越来越大，标准规范越来越严，施工工艺越来越精，质量要求越来越高，对工程监理企业能力和工程监理人员素质提出了更高要求。

质量和安全是一切工程的生命线，没有质量安全保证的工程没有任何意义。确保工程质量和安全，不仅是建设问题、经济问题，也是民生问题、政治问题；不仅是实现保增长、调结构、惠民生目标的重要保证，也是监理行业贯彻落实党中央、国务院要求，坚持以人为本的重要体现。确保工程质量安全是一切工程建设的基本要求，不仅是建设、勘察设计、施工单位的基本责任，也是我们监理行业、监理企业的基本责任。无论是重点建设工程、民生工程，还是一般建设工程，广大工程监理工作者都应以对国家、对人民、对历史、对子孙后代高度负责的态度，把质量和安全摆在首位，切实履行监理职责。

今后监理工作的指导思想是：坚持以科学发展观为指导，以确保工程质量安全为基本要求，以完善体制机制、加强工程监理制度建设为基础，严格依法监管，严格市场准入和清出，不断规范市场行为，严格依法监理，认真履行监理职责，全面提高监理企业、监理人员的素质，全面提升监理工作水平。

      （一）作为政府监管部门，我们要加强工程监理体制机制的研究，并不断加以完善，要进一步完善有关法规制度，明确监理职责，要进一步加强市场监管，规范市场秩序，采取各种措施，引导监理企业全面提高素质。

      1、进一步完善法规制度，明确监理职责。要研究如何从确保工程质量安全、充分发挥工程项目的经济效益和社会效益的目的出发，进一步明确建设、勘察、设计、施工、监理各行业的职责、任务，从而更科学、更合理地充分调动、发挥政府监管部门以及建设、勘察、设计、施工、监理各部门各行业的积极性，并协调运转，这方面我部要组织力量专门研究。为进一步规范建设工程监理活动，进一步明确监理的工作范围和内容，促进工程监理的标准化、程序化和规范化，我部将加快起草《建设工程监理条例》、加快修订《建设工程监理管理规定》和《建设工程监理规范》，争取早日出台。各地也可根据实际情况，总结监理工作的经验教训，积极研究探索新思路新办法。比如上次在上海、北京座谈会上，有的同志提出可将工程监理分为三个层次：第一层次是工程质量安全监理，是基本的监理；第二层次是工程进度、投资控制管理；第三层次是综合的项目管理。有的提出如何将工程监理和政府监管结合起来。这些都可以进一步认真研究。

      2、进一步加强市场监管，规范市场秩序。一是要规范监理招标投标工作。要从规范竞争规则入手，科学设定招标要求和条件，强化监理方案优劣比选和监理人员的素质要求，弱化价格因素，引导监理企业通过可靠的质量、优良的服务和高度的诚信，赢得业主，赢得市场。要编制和推广统一的监理资格预审文件、招标文件范本，规范招标行为。二是要加强监理收费标准执行情况的监管。对于依法必须实行监理的工程，施工阶段的监理收费实行政府指导价，建设单位和监理企业应当根据工程项目的实际情况，在规定的浮动范围内协商确定监理收费。要进一步加强对监理招标投标、监理合同签订和履行的过程监督。要坚决制止盲目降低收费标准、实行最低价中标，从而影响监理质量的行为。三是要加强对工程监理合同的管理。各地要根据本地实际，建立工程监理合同备案管理等相关制度，重点监管监理人员配备情况、工作到位情况，以及建设单位是否按合同约定支付监理费用等。四是要加强信用体系建设。要进一步加强信用信息平台建设，不断扩大信用信息共享范围，及时发布工程监理企业和注册监理工程师信用信息，公告行政处罚等不良行为记录，通过信息公开和社会监督，逐步引导建设单位优先选择技术实力强、市场评价高、质量安全好、诚信守法的监理企业，不用那些不诚信、技术不强、管理混乱、发生质量安全事故的监理企业，促进工程监理企业依法、诚信、规范经营，苦练内功、提升技术、加强管理，形成守信得偿、失信受惩的市场氛围。五是要加大执法力度，严格市场准入和清出。各级住房城乡建设主管部门要加强对企业取得资质后企业注册人员数量、工程质量安全事故及其他违法违规行为的动态监管，对不符合资质资格条件和发生质量安全事故的企业和注册人员要及时清出市场；要加强行政执法力度，加大对招标人规避招标、投标人围标串标、恶性压价、订立阴阳合同和监理合同履行不到位，以及弄虚作假骗取资质等违法违规行为的查处力度，对发现的问题要督促整改，并依法依规予以惩处。这一条非常重要，这不只是针对监理行业说的，实际上整个建筑市场都有这个问题。以前我们这方面做得不够好，我总结认为存在“三多三少”的问题（法律法规制度建设相对比较多，执法监督检查相对比较少；市场准入管理相对比较多，市场清出管理比较少；企业和个人资质资格审批管理相对比较多，审批后的后续管理、企业和执业人员的动态管理相对比较少），要做到“三个加强、三个并重”（加强执法监督检查，做到立法与执法监督检查并重；加强市场清出管理，做到市场准入管理与市场清出管理并重；加强资质资格审批后的后续管理、动态管理，做到资质资格审批管理与后续动态管理并重）。我部已经下发了《关于加强建筑市场资质资格动态监管完善企业和人员准入清出制度的指导意见》，即128号文件，就如何加强动态监管、加强准入清出管理提出了指导性意见，各地要深入贯彻落实。我认为，必须严格依法对违法违规和发生质量安全事故的企业和个人进行处罚，如果违法违规、发生质量安全事故不处罚，责任单位和责任人就没有切肤之痛，就不能净化市场、实现优胜劣汰，建筑市场混乱的局面就无法改变。这方面我部也做了大量工作，正在研究起草《规范住房城乡建设部工程建设行政处罚裁量权实施办法》和《住房城乡建设部工程建设行政处罚裁量基准》，把法律法规中的有关规定进行细化，明确了各类违法违规行为和质量安全事故该如何处罚、由谁来处罚以及处罚程序等。六是要促进全国统一、开放、竞争有序的健康市场环境的形成。要严格按照《行政许可法》和国务院有关规定，对明令取消和没有行政许可依据的资质、资格，立即停止审批，不得变相增设许可和审批。要规范和完善外省市企业和注册人员进入本地区的告知性备案管理制度，不得擅自设立审批性备案，不得借用备案等名义设置地方壁垒，违法违规收取费用。七是要推进监理人才队伍建设。我部将进一步研究解决注册监理工程师总量不足的问题，通过修订完善监理工程师考试注册办法，不断充实工程监理从业人员队伍；研究改善工程监理从业环境的政策和措施，吸引相关专业人才和从业人员加入工程监理队伍；加强监理行业人员培训，规范注册监理工程师继续教育工作，提高继续教育实效，不断提高工程监理从业人员综合素质。八是要积极培育工程项目管理市场。各级住房城乡建设主管部门要加强对工程项目管理和咨询工作的指导，研究政策和保障措施，切实解决工程项目管理和咨询服务市场发展中遇到的矛盾和问题，鼓励有能力的企业做大做强，提高综合咨询服务水平。

     （二）进一步加强监理企业自身建设，切实依法履行监理职责。工程监理企业要苦练内功，要全面提高企业素质，加强企业管理，不断提高企业核心竞争力，不断提高监理工作质量，树立良好的企业形象和社会形象。今天参加会议的有部分监理企业代表，在此，对工程监理企业提六点建议：

      一是要建立健全企业质量管理体系，落实项目总监责任制，合理配备项目监理机构及其人员，加强对项目监理机构和监理人员的考核和检查，严格按照监理规划和规定的监理程序开展监理工作，保证专业配套、人员到位、职责明确。二是要全面加强企业管理，加大科技投入，全面提升企业技术业务管理能力和水平，不断提高企业的核心竞争力。三是要坚持原则，敢于依法、依强制性规范标准履行职责，要加强诚信、遵守职业道德教育，严格执行有关法律法规和强制性标准，对达不到规定要求的材料、设备以及不符合要求的施工方案不得签字放行，对现场质量安全隐患或质量安全管理不到位的问题要及时提出整改意见，坚决要求责任方整改。这一条非常重要。很多质量安全事故的发生，虽然建设、施工方都有责任，但都与监理单位没有坚持原则有关，有时虽然发现了问题，发出了整改指令，但没有真正坚持到底，没有及时把问题和隐患向建设单位或政府监管部门反映，没有把住最后一道关，最后导致事故发生。监理企业只有坚持原则，才能树立企业的威信，才能树立企业的形象和品牌。四是要大力开展培训教育，全面提升监理人员的技术和服务水平。企业竞争的实质是人才的竞争，要全面加强人才培养，要支持、重视注册监理工程师的继续教育，不断提高他们的工作能力，要采取措施吸引优秀人才，全面提高监理企业的技术业务能力和管理水平。五是要善于学习借鉴国内外各类先进管理理念和经验，创新工程监理技术、管理、组织和流程，在现场监理工作中引进科技手段和先进检测工具，加强信息化建设，提高工程监理工作的水平和成效，提升工程监理工作权威性和公正性。六是具有一定实力和规模的工程监理企业，可适应时代发展的需要，抓住发展机遇，通过重组、并购和内部资源优化配置等方式，逐步形成人力资源雄厚、技术优势明显、管理水平较高、核心竞争力强的综合性工程咨询、工程监理企业。其他中小工程监理企业，也要通过努力创新，发挥自身的某一方面优势，在做专、做精、做强上下功夫，逐步发展成为独具专业特色、规模适度、机制灵活、充满生机与活力的新型工程监理企业。

监理企业要努力做到以上这些，监理企业的地位和形象才能真正树立起来，才能赢得建设、施工单位的尊重，赢得更多的市场，企业才能真正发展壮大，行业才能真正健康发展。

      （三）进一步规范建设单位与施工单位行为，共同提高工程建设管理水平。工程监理实施效果，不仅与政府监管部门、工程监理企业密切相关，还有赖于建设单位的支持和施工单位的配合。建设单位在工程建设中往往处于主导地位，建设单位在选择工程监理企业时，要综合考虑监理大纲、人员配备、工程业绩、企业信誉和服务水平等因素，择优选择工程监理企业，不得任意压缩合理工期，要严格执行《建设工程监理与相关服务收费标准》，按时支付监理费用；要按照法律法规及工程监理合同约定充分授权，不得干涉监理企业的正常监理活动，要积极支持工程监理企业依法履行监理职责，不得以任何明示或暗示的方式要求监理单位违反法律、法规和工程建设标准，擅自更改监理工作成果或结论。

施工单位也要积极配合监理企业依法履行监理职责，对监理企业提出的整改要求，应当及时整改，不得以各种手段干扰或阻碍监理工作。要严格执行工程重要结构部位和隐蔽工程的质量检查和记录，未经监理工程师签字，工程材料、构配件和设备不得用于工程，不得进行下一道工序施工的规定。

      另外，工程监理行业协会要充分发挥桥梁和纽带作用，要深入调查研究，认真研究提出有关建议，积极参与政府相关法规政策的制订工作；要积极反映企业的合理要求；要引导企业加强行业自律，建立健全各项自律性管理制度和约束机制，制订或参与制订工程监理人员职业道德准则，引导监理企业和监理人员依法监理，开展监理人员技术业务培训，提高监理从业人员素质。

      同志们，工程监理行业任重而道远。让我们以科学发展观为统领，求真务实，开拓进取，努力开创工程监理事业新局面，为我国国民经济又好又快发展做出更大的贡献！

谢谢大家！