--在全国建筑市场动态监管工作会议上的讲话

住房和城乡建设部建筑市场监管司司长  陈重

（2010年12月20日）

 

同志们：

     今天，我们在这里召开建市场动态监管工作会议，目的是结合当前工程建设领域突出问题专项治理工作需要，分析建筑市场动态监管中存在问题，交流各地建筑市场监管工作经验，研讨进一步加强建筑市场动态监管工作的基本思路和政策措施，并部署安排施工总承包特级资质企业就位工作。下面，我代表司里讲三点意见，供同志们参考。

     “十一五”期间，我国建筑业取得了快速健康发展。2009年，建筑业总产值75863亿元，比2005年增长172％；建筑业从业人员达3597万人，其中吸纳农民工数量占外出农民工总数的四分之一；对外承包工程完成营业额777亿美元，比2005年增长257%;建筑业实现增加值22333亿元，已占国民生产总值的6.56%,比2005年提高了1个百分点，建筑业在国民经济中的支柱作用更加明显，为改善城镇面貌，统筹城乡发展, 扩大就业机会,促进我国国民经济平稳健康发展做出了重要贡献。

以上成绩的取得，是与我们从事建筑市场监管工作同志们的辛勤劳动分不开的,与建筑业有效的市场监管工作密不可分的，近年来,全国各地建筑市场监管工作紧紧围绕经济、社会发展大局和建设行业的中心工作，突出抓好促进建筑业健康发展的重点工作，既抓产业政策研究，又抓行业全面管理;既抓建筑市场规范，又抓施工现场监管;既注重形势的分析判断，又注重问题的解决和矛盾的化解,取得了不少成绩，建筑业的市场监管工作成效明显。主要体现在以下六个方面：

      （一）建筑市场法规制度逐步健全。各级建设主管部门高度重视建筑市场法规制度建设。近年来，我部修订了《建筑业企业资质管理规定》，出台了《施工总承包特级企业资质标准》及有关配套文件；全国有30个省、市出台了规范工程建设活动的地方性法规，为进一步加强市场准入清出管理，规范建筑市场秩序，提供了有力依据。另外，我们完善了注册建造师执业资格管理制度，调整修订了注册建造师考试大纲和考试内容，出台了《注册建造师继续教育管理暂行办法》，进一步健全了注册建造师考试、注册执业和继续教育制度。

     （二）行政审批制度改革稳步推进。为贯彻落实《行政许可法》，各级建设主管部门稳步推进了行政审批制度改革。我部设立了“行政审批受理办公室”，实行统一受理制度，同时通过下放行政审批权、细化审查标准、完善专家审查制度等措施，提高了行政审批工作的质量和效率。江苏、福建、湖南、广东、江西、贵州、西藏等11个省份已完全实现了行政审批一站式服务；陕西、安徽、河南、山西、辽宁、甘肃等12省实现了集中受理，进一步方便了服务对象，为深化行政审批制度改革积累了经验。

     （三）资质资格动态监管工作初见成效。为加强对建筑业企业和注册执业人员的监管，我们于今年8月份研究出台了《关于加强建筑市场资质资格动态监管，完善企业和人员准入清出制度的指导意见》，提出了具体的监管思路和措施，加强了对各地开展资质资格动态监管工作的指导。各地积极探索，认真贯彻《指导意见》，分别实施了资质主要条件普查、重点抽查、企业电子身份证等资质资格动态监管方式，及时查处弄虚作假等违法违规行为，清出不符合资质条件的企业。2009年以来，各地通过动态考核共查处企业8821家，其中撤销、撤回4571家，注销2757家，停业整改1493家，有效地维护了建筑市场的正常秩序。

     （四）市场行为监管工作不断加强。大部分地方建设主管部门进一步健全了市场监管机制，加大了对建筑业企业和个人市场行为的执法检查力度，打击了违法违规行为，保证了工程质量安全。如上海、天津等地建立了工程招标、合同备案、施工许可、企业资质、人员资格、质量安全监管等综合监管系统，实现了工程项目建设全过程闭合管理；北京、内蒙、浙江、海南、黑龙江、青海、重庆、湖北等地通过对合同备案、中标后履约监管以及工程款结算纠纷解决等环节的监管，加强了对施工分包行为的监督；吉林、山东、广西等地着重查处中标后随意更换项目经理、任意变更合同、拖延支付工程款和竣工结算等违法违规行为，切实加强了市场行为的动态监管工作。

     （五）建筑劳务企业规范发展。各地大力推行劳务分包制度，建筑劳务分包企业取得了进一步的规范和发展。为有效规范劳务企业经营行为，部分地区试点推行了劳务人员实名制管理和施工队长的信誉管理，取得了较好效果。一些地方通过建立健全农民工工资保证金和农民工维权告知等制度，加强了对建筑劳务企业的监督。另外，四川、新疆、宁夏、云南等地积极推进劳务基地建设，搭设劳务供需平台，有序组织劳务输出，促进了建筑劳务企业的可持续发展。

     （六）诚信体系建设进展明显。建立建筑市场信用体系，是整顿和规范建筑市场秩序的治本之策。近年来，我们加大了工作力度，取得了突破性进展。先后印发了《建设部关于加快推进建筑市场信用体系建设工作的意见》、《建筑市场诚信行为信息管理办法》和《全国建筑市场各方主体不良行为记录认定标准》，明确了工作思路。另外，我们启动了长三角（上海、江苏、浙江）和环渤海区域（北京、天津、石家庄、济南、青岛、沈阳、大连等七城市）试点工作，建立了区域性的试点工作联动机制，并正式开通启用了全国建筑市场诚信信息平台。目前已记录和公示的各地企业和个人不良行为记录已达7558条，初步发挥了市场动态监管的作用。

      二、认清形势，深入分析建筑市场中存在的问题

当前,我国正处于全面建设小康社会的关键时期，也是工业化、城镇化、市场化、国际化深入发展的重要时期。随着国家深入实施西部大开发，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起以及稳妥推进城镇化等重大战略政策的推进，我国的基本建设、技术改造、房地产等固定资产投资规模在今后相当长的一段时期内仍会保持在较高的水平，为建筑业提供了重要的发展机遇。但我们必须清醒地认识到，新的形势既是机遇，更是挑战。建筑市场总体供过于求、过度竞争的矛盾依然存在，建筑市场监管工作中仍存在着一些亟待解决的问题。主要包括以下六个方面：

      （一）法规制度有待完善，部分规定可操作性不强。一是现行法律法规对肢解发包、转包、挂靠等行为定性不够准确，缺乏具体的界定标准。二是建设工程总包和分包的部分规定制约了工程建设组织实施方式的改革，以及社会专业化的发展，不完全适应工程建设实际情况。三是建设单位作为市场主体之一，对其法律责任的规定过于原则，相关处罚条款缺乏可操作性。四是个人执业制度不健全。现有管理规定对执业人员应承担的责任规定及处罚规定不具体，导致责任追究不到位。

      （二）建筑市场不统一，缺乏全面监管机制。一是没有形成统一的建筑市场管理体制，企业资质、个人执业资格“多头管理、重复发证”问题依然存在，并且比较突出。二是政府监管部门之间没有形成有效的市场监管联动机制。政府部门之间、同级建设主管部门之间、上下级建设主管部门之间，在投资与建设、招投标管理、市场违法违规查处、市场与现场、动态监管等方面还没有形成有效的联动管理机制。三是部分地方变相设置市场准入门槛，人为分割建筑市场。个别地方甚至在省、市、县三级层层设置审批性备案制度，限制外省、市企业进入本地市场承揽工程，影响了全国建筑市场的统一开放和有序竞争。

      （三）重准入、轻监管、少清出的问题依然存在。一是监督检查力度不够。近年来，在着力完善管理制度的情况下，我们对地方建设主管部门执法情况监督检查不够。二是监管方式单一，重审批、轻监管，审批后的监管薄弱，不掌握企业市场行为、注册人员执业状况等情况，没有把市场监管贯穿于工程项目建设的全过程，监管工作缺乏连续性和完整性；市场清出力度不够，市场中存在的“易进难出”、“只进不出”、“只升不降”现象，使得建筑市场“供大于求”的矛盾突出。三是监管手段落后，建筑市场综合监管系统开发滞后，企业、注册人员、工程项目三大数据库尚不健全，未能实现市场主体信息的动态记录，信息化技术运用不足。

     （四）建设单位行为不规范问题十分突出。建设单位行为不规范是当前建筑市场秩序较为混乱的重要原因。一是部分建设单位违反法定基本建设程序，不遵守规划许可、施工图设计文件审查、施工许可和竣工验收备案等规定，恶意压价、肆意压工期，不具备开工条件擅自开工建设等问题十分突出，严重建设工程影响质量安全。如有的工程主体结构已经完工，建设单位仍未办理施工许可手续等现象，造成建设用地未批先用、拖欠工程款，甚至出现工程质量和安全事故。二是部分建设单位在发包过程中规避招标、虚假招标、肢解发包工程，非法指定分包单位或材料设备生产厂、供应商，签订“阴阳合同”。三是拖欠工程款的现象依然存在。在地方建设部门的大力配合下，我们开展了为期三年的拖欠工程款专项治理，取得了很大的成效。但是，这个现象仍未完全杜绝。一些建设单位在建设资金不到位的情况下擅自开工建设，强迫建筑业企业垫资施工，不按合同约定支付工程款或拖延结算，严重侵害建筑业合法权益，扰乱市场秩序，危害工程质量安全。

     （五）转包、违法分包、挂靠等现象较为普遍。一是部分高资质的建筑业企业面对建设单位的苛刻条件和“供大于求”的竞争环境，不是努力提高自身实力，而是在承接工程后采取转包工程，让其他企业挂靠、借用自身资质，或者违法分包等方式来提高产值、赚取利润，扰乱建筑市场秩序。二是部分总承包和专业承包建筑业企业为了降低成本、赚取利润、层层分包，往往将工程最终转包给劳务企业，造成施工现场管理失控，工程质量、施工安全的各项措施得不到落实，由劳务企业甚至包工头掌握工程质量和工期进度，埋下事故隐患。三是部分建筑业企业因转包、违法分包、挂靠行为不能及时获取建设资金，形成层层垫资、层层拖欠，并直接将成本转嫁到农民工头上，或者造成施工合同纠纷，引发群体性事件，危害社会和谐稳定。

     （六）企业管理粗放，从业人员素质偏低。一是企业发展模式粗放。多年来，建筑业的发展很大程度上依赖于高速增长的固定资产投资规模，机械化、工业化、信息化、标准化水平相对较低，管理水平较低，管理理念及管理手段落后。二是多数建筑业企业科技研发投入偏低，科技积累不足，专有技术和专利技术拥有量少。三是高素质的复合性人才缺乏，一线从业人员技术水平不高，农民工流动性大，培训不落实，企业人员素质整体偏低。四是整个行业利润水平长时期在低水平徘徊不前，“走出去”层次不高，可持续发展能力不足。

      三、创新思路，促进建筑市场动态监管工作更上新台阶

      2011年将是“十二五”规划的开局之年，我们要坚持以科学发展观统领建筑市场监管工作全局，要以工程质量安全为核心，以规范建筑市场秩序为主线，深入开展工程建设领域突出问题专项治理，加强建筑市场动态监管力度，严格市场准入清出管理，严厉打击各种违法违规行为。要进一步健全建筑市场法规体系，优化建筑市场环境，创新动态监管方式，促进工程建设管理水平的提高，为社会和人民提供安全、节能、优质的建筑产品。

在新的形势下，各级建筑市场监管部门要清醒认识到所肩负的责任，正视问题，创新思路，认真做好今后的建筑市场动态监管工作。

依法行政是建筑市场监管工作的根本原则。为解决当前法律法规相对滞后，不适应建筑业和建筑市场发展的问题，我们正在加快推进《建筑市场管理条例》的研究制定工作。出台《条例》作为落实工程建设领域专项治理的一项重要举措，我们希望，通过该条例的出台，形成以《建筑法》为核心，以《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全管理条例》和《建筑市场管理条例》为支撑的相对完备的建筑法律法规体系，从而为加强建筑市场监管工作提供有力的法律依据。目前，我司正积极配合法规司着手相关修改工作，争取早日出台。同时，我们也配合部法规司起草《规范住房城乡建设部工程建设行政处罚裁量权实施办法》和《规范住房城乡建设部工程建设行政处罚裁量基准》，规范工程建设行政处罚行为。建设领域专项治理已经过去一年，将从排查阶段转向制度建设阶段，将行之有效的措施制度化、长效化也是专项治理的要求。各地也要以本次开展工程建设领域突出问题专项治理工作为契机，结合本地区实际，加强长效机制建设，进一步健全完善地方性法规制度，将专项治理工作中好的经验和做法制度化，为依法行政、严格执法提供依据，为改革和创新监管体制机制提供法律保障。

针对当前建筑市场监管工作中比较突出的“重审批、轻监管、少清出”的问题，我们要努力创新监管方法，提高监管效能，实现动态准入清出，促进建筑市场“优胜劣汰”机制的建立。首先，要加大市场清出力度。在严格资质资格审批的基础上，继续完善动态监管制度，加快建立建筑市场企业、专业技术人员和工程项目管理三大数据库，全面掌握企业和人员现状及其市场行为，实施分类监管，优化监管等资源配置，对违法违规企业和人员，及时开展资质资格条件核查，不符合条件的，坚决依法撤销许可或降低资质等级。我们已经起草了三大数据库的数据标准，希望在各地基础上，建立全国统一的数据库。其次，要加强与有关专业部门以及工商、税务等部门的协调联动，健全信息共享、联动执法等制度，形成监管合力，清理沉睡企业、空壳企业。我们已与工商总局联合发文，将对近三年注销、吊销营业执照的建筑企业进行清理。第三，要把资质资格动态监管与诚信体系建设相结合，对违法违规企业和人员，在依法重新核查其资质的同时，加大信用惩戒力度，通过向社会公示诚信信息，引导市场各方主体选择依法诚信的合作者等手段，从单一的注重资质等级，向注重企业和人员诚信行为转变。

迄今为止，工程建设领域突出问题专项治理工作已取得了阶段性成效，下一阶段的工作重点将从集中整治转向加强长效机制建设。因此，我们要在完善法律法规制度的基础上，进一步建立健全综合监管机制，整合监管力量，切实改变企业资质、人员资格、招标投标、施工许可、施工现场执法检查等环节分散监管的问题，实现市场准入、工程交易、施工现场相互联动的闭合管理。同时，我们要从规范工程发包行为、完善施工许可管理、强化建设单位全面管理责任、落实施工承包责任、加强合同备案及履约监管、加大施工现场执法检查力度等多方面采取措施综合治理，提高建筑市场监管效能。目前，我们准备制定出台初步定名为“进一步加强建筑市场监管工作的意见”，重点规范建设工程发包承包行为，强化对建设单位市场行为的监管，切实加强建筑市场突出问题的治理，为各地依法监管提供政策指导。目前，该文件已形成初稿，并将在本次会议上提交大家讨论，希望大家能结合本地实际，认真提出意见，以提高文件的适宜性、可操作性和有效性。

充分运用资质标准的引导作用，推动建筑业转变发展方式，加快转型升级，培育一批具有技术创新、自主研发能力和国际竞争力的骨干企业，是我们各级建管部门的重要职责，也是资质改革的重要内容。因此，我们于2007年出台了施工总承包企业新特级资质标准，把新特级企业定位为建筑业先进生产力的代表，全行业科技进步和自主创新的火车头，带动全行业技术进步的标兵。新特级资质标准的颁布引起了行业和社会的广泛关注，普遍认为新特级资质标准对推动高端骨干企业发展、做强做大，促进企业优化产业结构，提高核心竞争力具有积极作用。最近，我们在反复的调研、开会以及征求意见的基础上，制定了《施工总承包企业特级资质标准实施办法》，将于2011年起分批进行资质就位工作。希望地方各级建设主管部门和有关中央企业高度认识实施新特级资质标准的重要意义，深入领会新特级资质标准及其实施办法的内涵，进一步加强政策宣传，尤其是做好正确引导，保障资质就位工作平稳有序。

     （五）提高农民工从业素质，切实维护农民工合法权益。

农民工是工程建设的一线操作者，直接关系着建设工程质量安全。加快提高农民工的从业素质，切实维护其合法权益是一项紧迫和重要的任务。首先，在当前农民工年龄结构及市场供求关系发生变化的新形势下，建筑业企业要进一步规范劳务用工管理，重点加强农民工技能培训、岗前教育，强化特殊岗位持证上岗制度，保证其具备工作岗位所需要的基本能力。其次，各级建设主管部门要督促企业加强内部管理，充分运用记工考勤记录、工资支付台帐、劳务人员从业手册或电子信息卡等方式，积极落实劳务人员实名管理，切实维护农民工合法权益。第三，在保障农民工合法权益的同时，各级建设主管部门要鼓励企业建立劳务基地，培养相对稳定的劳务工人队伍。有条件的地区可鼓励符合条件、相对稳定的农民工在城镇落户，保障其具有与城镇居民享有同等的创业就业权益，为打造新型建筑产业工人队伍奠定基础。

统一、开放是市场机制的基本原则。地方保护阻碍企业在全国范围的自由、合理流动,削弱了市场机制的功能和有效性,从长期来看，必然严重损害我国建筑业整体健康发展和建筑业企业核心竞争力的提升。因此，我们必须坚持和维护建筑市场的统一，打破各种形式的地方封锁。首先，各级建设主管部门要正确认识全国建筑市场统一开放的重要意义，增强大局意识，令行禁止，维护建筑市场的统一开放。其次，我们将组织研究建筑业企业省外承揽工程的监管方式、方法，力求形成全国统一的监管办法，为各地开展对省外企业的监管活动提供政策依据。第三，各地要规范和完善外省市企业和注册人员进入本地区的告知性备案管理制度，进一步清理和取消不合理的外省市企业审批性备案管理制度，为建筑业企业的自由合理流动提供一个良好的市场环境。这也是落实党的十六大、十七大反复强调建设统一、开放、竞争、有序的市场环境的要求。另外，对于大家反映比较集中，影响统一建筑市场形成的体制方面问题，我们有责任加强与有关部门的沟通，积极建立协调工作机制，开展共同研究，统筹规划，维护建筑市场的统一。

同志们，当前乃至今后一段时期，我国建筑业发展仍将处于可以大有作为的战略机遇期，建筑业在国民经济中将发挥越来越重要的作用。新的形势和要求给我们建筑市场监管工作提出了更新和更高的要求，我们面临的任务和压力将更为巨大。为此，我们一定要认清形势，以科学发展观为指导，以强烈的责任感、使命感和紧迫感为动力，改革创新，开拓进取，克难攻坚，为推动我国建筑业动态监管工作迈上新台阶做出更大的贡献。

最后，新年就要到了，我谨代表住房城乡建设部建筑市场监管司向与会的各位领导和同志们致以新年的问候!并祝愿各地的建筑市场监管工作在新的一年里取得更大的成绩！

谢谢大家!